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司法的权威性和公信力，不仅需要司法机关本身来培养和维护，而且需要全体社会公众来尊重和呵护，需要一切能够对司法产生影响和制约的机构部门、团体组织来支持和尊重。因此，司法作为维护社会公平正义的最后一道防线，人们要求法院所做的，并不是实施正义，而是提供某种保护以阻止重大的不正义。

司法不能受权力干扰，不能受金钱、人情、关系干扰，防范这些要有制度保障。如果社会成员公平正义的诉求尚未通过立法程序转化为法律诉求，成为法律可以具体维护和保障的公平正义（常常体现为公民的权利），那么，司法对于这种公平正义往往是爱莫能助的。随着依法治国的全面推进和司法体制改革的深入展开，司法之于保障人权、维护秩序、实现社会公正的必要性和重要性，越来越得到全社会的认同，尤其是得到各级领导干部的认可。深化司法改革，应当引导公众把法律上公平正义的诉求纳入司法程序中来，法院应当依照法律规定公开公正地办好每一个进入司法程序的案件，努力让司法案件中的每一个矛盾纠纷都通过公正司法得到化解，努力让公众在每一个司法案件中都感受到公平正义。在这种应然语境下，人们往往会误以为，立法权和行政权出现滥用和腐败并不可怕，只要司法权能够公正独立高效权威地发挥其功能，权力腐败、违法犯罪、冤假错案、定分止争等事关社会公平正义的诸多问题，最后都可以通过司法迎刃而解。

对于司法机关而言，切实做到依法办案、秉公司法、独立审判、公正严明、不徇私情……就能够不断增强司法的权威性和公信力，从根本上筑牢维护社会公平正义的最后一道防线。也可以说，凡是司法本身发生溃烂的地方，司法的最后一道防线必然不攻自破。在我国，党的领导是政治、思想和组织领导，不能包办代替国家机关的具体工作或业务，因此，党只对国家的重大事务以及社会生活的主要和基本方面提出立法建议，以实现党对国家大政方针的领导。

党当然不能对所有代表发号施令，但作为党员，不管你是代表也好，政府组成人员也好，都得按党的方针政策办事。因此，当人大及其常委会在立法时，对党中央意图不清楚，可用请求方式要求党中央对该政策或指导进行明示、再肯定或解释含义，从而形成自上而下的过程。立法具体实践依惯例较多，也形成了一些零散而非系统的、非公开的操作文件。协商领导小组办公室对专家组及各界别的意见建议进行了研究和归总，又召开了一次全政协层面的立法协商工作座谈会，市人大常委会的负责人来到会场直接听取委员们的意见建议。

首先，立法规划的编制既可作为有关机构或部门的工作任务，以工作制度的形式予以规范，也可由法律对编制权限、步骤和方法等方面的基本问题进行规制。前者如八届全国人大一次会议期间，中共中央提出的修改宪法部分内容的补充建议一开始是直接向大会主席团提出的，后来意识到这不符合修宪程序，改由大会主席团发动代表联名提出宪法修正案草案的补充修正案。

党把经过考察后的优秀党员选派到各部门、各级政府以及重要的人民团体、社会团体担任领导干部，而且在推荐、选派日益演化为人事任免的趋势下，党不仅实现了其对立法的影响力，而且也实现了对这些重要部门的合法领导。我国的选举制度是人民代表大会制度，而我国选举制度的运行是在中国共产党领导下发挥其作用的和功效的。党提出的立法建议虽为立法机关重视并认真对待，但却不能当然作为或被视为法律议案或法律案进入立法机关的审议程序。2014年1月，北京市以制定《北京市大气污染防治条例》（以下简称《条例》）为契机，开展了首次真正意义上的立法协商。

后者则是有提案权的机关、组织和人员向立法机关提出的制定法律的提议或草案。所以至今全国人大及其常委会从未否决一项党中央授意的法律，也没有哪一部法律未经党中央批准而在全国人大或常委会中通过的。四、领导法案的审议和通过 在法定立法阶段，立法机关对法案的审议和通过是实现党的领导与人民当家做主有机统一的关键环节。而在我国，依据宪法和法律的规定，政党组织不是提案权主体。

但立法规划在理论上尚有值得进一步探讨之处：立法是有权行使立法权的主体表达立法意志的一种活动，此种意志表达具有自主性和过程的相对不确定性。南京市在2004年制定了《关于加强南京市地方立法协商工作的意见》，规定了立法协商的目的和重点，并确立了联席会议制度。

最终，北京市人大常委根据政协委员的意见，对《条例》草案中的61条进行了修改，涉及83处。将立法规划由人大或政府部门党组报请同级和上级党的组织审批的作法符合党依法领导立法的原则，对贯彻和落实党的方针政策也有极大的促进作用。

笔者从《人民日报》统计的历届人大代表比例分析表中发现，无论哪届人大，中共党员所占比例总是绝对多数，第一届为54.49%，第二届为57.75%，第三届为54.83%，第四届为76.8%，第五届72.78%，第六届为62.5%，第七届为66.9%，第八届为68.4%，第九届为71.5%。2005年5月，中共中央又转发了《中共全国人大常委会党组关于进一步发挥全国人大代表作用加强全国人大常委会制度建设的若干意见》。居于执政党地位的政党可以直接以政府的名义行使政府的权力，履行政府的职能。为充分发挥整体优势，政协以界别为单位征求意见，市政协以编印参阅资料，投寄信件、电子邮件等方式将通知和相关材料发给所有委员。因此，按照这个定义，在有些总统制国家，执政党如果不是议会多数党，就会出现这样的情况，即执政党虽然可以控制政府却未必能够支配议会的立法权和立法过程。二、提出立法建议和法律议案 立法建议不同于法律议案或法律案。

在全国人大常委会中，直接由中共中央委员会控制的干部名单包括委员长及副委员长、秘书长、副秘书长及委员，各个专门委员会的主任副主任。在我国，无论是人大还是政府编制的立法规划（一般是中长期立法规划），要由这些部门的党组报送同级或上一级党的组织审查批准后才能执行落实，有关的工作文件一般都明确将立法规划报请党组批准作为立法规划编制和实施的必经程序。

由于立法规划既为一定时期立法工作的指南或指导，又是立法过程的肇始，在现代政党政治国家，执政党非常重视对国家立法规划工作的领导。除了立法机关的代表、行政机关、国家元首和选民等外，有的国家还规定一定的政党组织享有立法提案权。

根据规定，每年年初，市政协可以根据年度立法计划与市人大法制委和市政府法制办协商确定年度立法协商计划和重点立法项目。秦前红，武汉大学法学院教授。

委员们的协商成果由市政协汇总，形成报告报送市委，再由市委转市人大常委会立法参考。杭州市政协从2009年初就组织政协委员针对立法协商的不足，主动与市人大法工委等部门协商。同级党委可以对同级人大及其常委会党组发布指示、命令并指导工作，而同级人大及其常委会的党组须得向同级党委积极汇报工作、请示和报告工作。这既是立法民主性在程序上的充分体现，也是立法科学性的保障。

有的界别邀请了相关科研院所的专家共同研究。如在英国，各个政党都设有专门的政策研究机构，负责为政党领导人提出政策建议。

由于我国立法规划编制的法制化正处于起步和探索阶段，相关法律规定，如立法规划的编制、实施及效力等过于原则概括，基本上是工作文件的翻版，其法律性尚无法充分体现出来。党中央主要确定所立法案的指导思想及重大原则问题，而不是事无巨细。

又如《监督法》的制定自1986年就开始酝酿，但真正促使该法的制定工作进入实质性阶段的是中国共产党于1990年3月向全国人大常委会提出的制定《监督法》的立法建议。推荐制度一直是执政党调控当代中国政治、经济和文化机构的主要手段，作为国家机构的首长，可以不接受党委的命令。

党依法执政既是人民民主的充分保证，也是建立社会主义法治国家的需要，更是党代表人民根本利益的体现。各地具体实施立法协商的形式与方式各有不同，以下选择具有代表性的地方做法进行梳理分析。如法律或工作规程一般都规定立法规划在执行过程中可根据实际情况进行调整，此调整过程并不像立法文件的废、改那样具有严格的程序性。如果立法规划中所确定的立法项目没有按期完成，一般仅要求有关机关说明理由。

但在目前的立法实践中，党通过立法机关的党组织对立法所作的事前审查已较多且较深地介入具体的立法工作和活动之中，这使得党实际上行使着国家机关的立法管理或工作职能，并非仅为领导职能。在内阁制国家，议会多数党就是执政党，其余的党就是在野党或反对党。

而在全国人大立法中其核心作用的委员长会议的成员就是委员长、副委员长和秘书长，委员长会议决定所有提交给代表大会和常委会的议案，决定常委会的立法程序，决定常委会的人事任免。这种情形显然不利于总结经验和完善制度，也不利于执政党民主监督制度的建设和国家立法工作的民主化和科学化。

前者是没有提案权的公民、学者或组织向立法机关提出的立法动议或意见。党中央对立法过程介入分四种情形：（1）宪法的修改、某些重大政治方面和特别重大的经济、行政方面的法律草案，在提请全国人大审议前，都须经过党中央政治局与中央全会的审议。